Административната модернизација на Западен Балкан во контекст на проширувањето на ЕУ користејќи го примерот на

Клаудија Волмер Административна модернизација на Западен Балкан во контекст на проширување на ЕУ користејќи го примерот на печатот на универзитетот Касел во Албанија, Македонија и Црна Гора

Тековната работа беше прифатена од Одделот за економија на Универзитетот во Касел како дисертација за да се добие академска диплома доктор по економија и социјални науки (д-р ре. Пол.). Рецензент: проф. Силке Ласковски проф. Д-р. Јирген Рис Ден на усно испитување: 3 декември 2014 година Дисертација поднесена под наслов: Административна модернизација на Западен Балкан во контекст на проширување на ЕУ Компаративна студија со примена на Албанија, Македонија и Црна Гора Библиографски информации од Германската национална библиотека Германската национална библиотека ја наведува оваа публикација во германската национална библиографија; детални библиографски податоци се достапни на Интернет на http://dnb.dnb.de. Цугл: Касел, Унив., Дис. 2014 ISBN 978-3-86219-916-7 (печатење) ISBN 978-3-86219-917-4 (е-книга) ДОИ: http://dx.medra.org /10.19211/kup9783862199174 URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0002-39174 2016, касел универзитетски печат GmbH, Касел www.upress.uni-kassel.de Печатено во Германија

Содржина 5.3.5. Административни одговорности за модернизација во рамките на земјите што студираат. 214 5.3.6. Проблеми со капацитетот. 216 5.4. Изгледи за административен развој и пристапување кон ЕУ 219 6. Завршна разгледување 223 6.1. Последици за инструментите за финансирање на ЕУ. 229 6.2. Можни стратегии. 230 Литература 233 Додаток А: Прашалник Официјални претставници на ЕУ, експерти за проширување 253 Додаток Б: Интервјуа со претставници на ЕУ, експерти за проширување 255 Додаток Ц: Прашалник Експерти за реформа на јавната администрација 284 Додаток Д: Интервјуа со експерти за реформи во јавната администрација 286 Додаток Е: Преглед на Интервјуа спроведени 308 Додаток Ф: Четири централни политичко-административни традиции 309 iii

Список на бројки 1.1. Преглед на европските административни традиции. 12 2.1. Преглед на истражување за европеизација и условување. 33 3.1. Фазен модел на пристапување во ЕУ. 40 3.2. Анкета за проширување на ЕУ во земјите-членки на ЕУ. 44 3.3. Дистрибуција на твининг проекти (вклучително и твининг светло) по сектор 70 4.1. Влијание на партијата во социјалистичка Југославија. 104 4.2. Влијание на Отоманската империја на Балканот во 1912 година. 113 4.3. Карта на Монтенего. 126 4.4. Карта на Македонија. 137 4.5. Карта на Албанија. 146 5.1. Комуникативни карактеристики на ситуациите во интервјуто. 175 5.2. Преглед на процедури за проценка на интервју во општествените науки. 178 iv

Список на табели 3.1. Историја на договорите до Европската заедница. 38 3.2. Претходни проширувања на ЕУ. 42 3.3. Поглавја на acquis communautaire. 45 3.4. Статус на приближување кон ЕУ во земјите под истрага. 65 3.5. Удел на твининг (TW) проекти во техничка помош (ТП) вкупно 2005 2008 година по земја. 69 3.6. Повеќегодишна индикативна финансиска рамка 2011 2013 година, транснационална. 73 3.7. ИПА 2007-13 Преодна помош и градење институции (во евра). 74 3.8. Агенцијата за реконструкција (ЕАР). Донации до крајот на јули 2007 година. 78 3.9. Евалуација на проектите ФАРЕ за административна модернизација во ЦИЕ. 80 3.10. Алокации на КАРТИ во Албанија, Македонија (2002-2006) и Црна Гора (2005-2006), по сектори, во милиони евра. 83 4.1. Удел на населението во Кралството Срби, Хрвати и Словенци 95 4.2. Високи државни службеници во Кралството Југославија. 98 4.3. Преглед на историските влијанија во земјите во студијата 123 4.4. Економски податоци Црна Гора 2007-2010 година. 127 4.5. Економски податоци Македонија 2007-2010 година. 138 4.6. Економски податоци Албанија 2007-2010 година. 147 4.7. Извештаи за напредокот на ЕУ за развојот на администрацијата. 157 4.8. Шематски приказ на административниот развој во земјите што студираат. 165 5.1. Видови интервју во квалитативно истражување во општеството. 169 п.н.е.

1. Пристапувањето кон ЕУ како опција при евалуацијата. Во главниот дел од петтото поглавје, резултатите од експертските интервјуа се презентирани и анализирани на ист начин како и опфатените теми. Вкупниот резултат од истрагата е сумиран и толкуван во шестата глава. 21-ви

2. Истражувачки пристапи за политичките промени во Европа Сл. 2.1.: Преглед на истражување за европеизација и условување Извор: врз основа на Хузак 2005: 75. Оваа шема покажува вградување на истражување за европеизација и условеност во сеопфатните теоретски концепти на истражување на интеграција, истражување за институционални промени и истражување на транзиција. Моравчик и Вачудова претпоставуваат асиметрична меѓузависност помеѓу земјата кандидат и ЕУ. Со позитивна условеност, земјите кандидати проценуваат дека политичките трошоци за прилагодување на нивните национални политики се пониски од можното исклучување од ЕУ и придружните недостатоци (сп. Моравчик/Вачудова 2003: 44). 33

2. Истражувачки пристапи кон политичките промени во Европа Предметот на административната модернизација не е поглавје на законодавството и затоа се развива релативно помалку условеност. Како и да е, структурата на администрацијата и нејзината модернизација се занимаваат со политички критериуми, како што се: станува јасно во годишните извештаи за напредокот. Во овој поглед, истражувањето за условеност исто така може да се примени на предметот на административна модернизација во земјите кандидати и може да обезбеди вредни информации. Во следниот дел од студијата, практичните аспекти на проширувањето на ЕУ ќе бидат презентирани во преглед, секој со врска со предметот на административниот развој и административната модернизација. Во понатамошниот тек на работата ќе треба да се испита какво значење има административната модернизација за ЕУ во текот на стратегијата за проширување и како се јавува административна модернизација во политиката на проширување. 36

3. Основи на проширувањето на ЕУ Проширувањето е одговорно за координација, редовно известување и тесна соработка со генералните директори и работните групи на Европскиот совет (сп. Сума 2008: 13). Делегацијата на ЕУ во земјите кандидати, исто така, има важна улога во координацијата помеѓу Европската комисија во Брисел и земјите кандидати. Пред влегувањето во ЕУ, постои процес на преговарање за различни области на политиката за да се осигури дека е усвоен целосниот закон за комунализација. Ова е услов за прием. Пред прифаќањето, релевантниот договор потоа мора да биде ратификуван во земјите-членки во согласност со постапката предвидена за оваа намена. Конечно, Европскиот парламент треба да даде одобрение (сп. Европската комисија 2007: 6f). Во земјите кандидати, работата во врска со процесот на пристапување обично е координирана од министер во постоечко министерство или од министерство специјално создадено за процесот на проширување (сп. Сума 2008: 14). Фазите во процесот на проширување се прикажани на следниот дијаграм: 39

3. Основи на проширување на ЕУ Слика 3.1.: Фазен модел на пристапување во ЕУ Извор: базиран на Веселс 2008: 449. Илустрацијата го покажува целиот процес на прием во поединечните потребни чекори. Постојат три главни фази: фаза на иницијатива, преговори и ратификација. Наменетото пристапување во ЕУ на трите земји истражени во оваа работа во моментов се карактеризира со имплементација и обработка на претпристапната стратегија и годишното известување (наведени во шемата за извештаи за напредок). 40

3. Основи на проширување на ЕУ Сл. 3.2.: Анкета за проширување на ЕУ во земјите-членки на ЕУ Извор: Евробарометар 2009: 20. 1 Следното прашање беше поставено во земјите-членки на ЕУ: Дали ЕУ ќе прифати нови членки во иднина би одлучил кои две теми (од дадениот список) треба да се разгледаат? 3.1.3. Политичко условување во постапката за прием За да стане земја членка, една земја мора да го прифати целокупното законодавство на Заедницата (acquis communautaire), т.е. да го усвои во националното законодавство. Целиот закон на Европските заедници и Европската унија е групиран под терминот „acquis communautaire“. Постојат околу 15.000 правни акти на скоро 100.000 печатени страници (заклучно со 2008 година). Acquis communautaire, кој беше поделен на 31 тематски поглавја од 1973 година, беше реорганизиран во 35 поглавја по завршувањето на последниот бран на проширување (сп. Сума 2008: 14). 1 Евробарометарот е истражување на јавното мислење во земјите на ЕУ, нарачано во редовни интервали од Европската комисија. Секогаш се поставуваат истите стандардни прашања, како и прашањата што се менуваат на различни теми. 44

3. Основи на проширувањето на ЕУ Збратимувањето, на кое се гледа како на оптимален инструмент, особено за административниот развој, се користеше прилично претпазливо за земјите под истрага, барем до 2008 година. Слика 3.3.: Распределба на збратимување на проекти (вклучително и збратимување) по сектори Извор: ЕПЕЦ 2011: 8. Графиконот покажува дека правдата и внатрешните работи отпаѓаат на 25% од сите лесни твининг и збратимени проекти. Доколку ова се пренесе на проектите извршени во земјите под истрага за периодот 2005-2008 година (види Табела 3.5), има најмногу 3 проекти по земја што се испитува, кои се доделени на одделот за правда и внатрешни работи. Може да се претпостави дека не сите овие беа проекти за административна модернизација, бидејќи модернизацијата на судскиот систем спаѓа и во оваа категорија. За земјите што се изучуваат, може да се каже дека збратимувањето, еден од инструментите што се смета дека е особено соодветен за административна модернизација, беше искористен само во ограничен обем, барем за периодот од 2005-2008 година. 70

3. Основи на проширување на ЕУ ИПА IV: ИПА V: Развој на човечки ресурси (само за земјите што пристапуваат) Рурален развој (само за земјите што пристапуваат) Со компонентите I и II управуваат самата Комисија или делегациите на Комисијата во земјите приматели. Компонентите III до V се достапни само за земјите што пристапуваат и се обработуваат во согласност со принципите на поддршка на структурните фондови во земјите приматели со соодветните административни структури. Воспоставувањето и модернизацијата на администрацијата спаѓаат во градењето на институциите, т.е. ИПА I, и може да се финансира од ИПА програмата во трите земји што се изучуваат. Покрај финансирањето на проекти во одделни земји, транснационалните програми може да се спроведат и во рамките на ИПА. Следната табела го прикажува финансиското планирање по сектор за овие транснационални програми: 72

3. Основи на проширување на ЕУ Табела 3.9.: Евалуација на проектите ФАРЕ за административна модернизација во ЦИЕ по број Просек на ефикасност Просек на ефектите од влијанието Земја Естонија 3 2.3 2.3 2 1.7 2.1 Летонија 9 3.6 3.2 2.9 2.3 3 Литванија 10 2.7 2.1 1.8 1.5 2 Полска 15 3.8 3.5 2.3 2.1 3 Словачка 3 3 2.7 2.7 2.3 2.7 Типови на проекти Правни и организациски реформи 30 3.3 2.9 2.3 1.9 2.6 Дополнително образование/обука 5 3.6 3.4 3.2 3 3.3 Информациска технологија 5 3, 2 2.8 1.8 1.6 2.4 Приматели на грантови Централен извршен директор 18 2.9 2.1 1.8 1.7 2.1 Локален извршен директор 13 3.7 3.7 2.8 2.2 3, 1 Локална и централна извршна власт 6 3.5 3.5 2.5 2.2 2.9 парламент 3 3.7 3.7 2.7 2.7 3.2 просек (сите проекти) 40 3.3 3 2, 3 2 2.6 1 (многу лошо), 2 (прилично лошо), 3 (соодветно), 4 (добро), 5 (многу добро) Извор: IPS 1999: 96 (сопствен превод од англиски). Од оваа табела може да се види дека во областа на најголем број на проекти, законски и организациски реформи на државната служба (30 проекти), одржливоста беше недоволна. 80

4. Почетната состојба на Западен Балкан Сл. 4.2.: Влијание на Османлиската империја на Балканот во 1912 година Извор: http://de.wikipedia.org/w/index.php?title=atei:balkan_1912.svg (пристапено на 22.08.2012) . 4.1.5.2. Државата е основана во 1912 година 10 Во Договорот од Букурешт, со кој се стави крај на втората Балканска војна, водечките сили ги поставија границите на Албанија. Основањето на албанската национална држава на 28 ноември 1912 година по скоро 500 години под османлиска власт беше во интерес на големите сили. Со оглед на загубата на моќта на Отоманската империја, треба да се создаде противтежа против словенската експанзија (сп. Биберај 1999: 18). Со решавањето на конфликтот меѓу балканските земји и нивните сојузници преку меѓународна конференција, за прв пат беше признаена независна Албанија. Разделбата 10 Cf. Vollmer 2007: 10. 113

4. Почетната состојба на Западен Балкан, Западен Балкан, заврши со кадифен развод по три години постоење, при што заедничката држава не успеа да ја долови фантазијата на своето население (Нутчева 2007: 3). Географската локација на Црна Гора може да се види од следната мапа со главниот град Подгорица (поранешен Титоград) и историската престолнина Цетиње. Сл. 4.3.: Карта на Монтенего Извор: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/0/0f/ Montenegro_de.png (пристап: 10.10.2013). Црна Гора се состои главно од планински предели, но има и пристап до Средоземното море. Крајбрежниот регион е многу туристички. Директни соседни земји се Албанија, Косово, Србија и Босна и Херцеговина. 126

4. Почетната позиција на Западен Балкан Слика 4.4.: Карта на Македонија Извор: http://commons.wikimedia.org/wiki/ Датотека: Македонија-CIA_WFB_Map.png (пристап: 10.10.2013). Мапата ја прикажува географската положба на Македонија како земја без пристап до морето. Главен град е Скопје. Македонија има пет директни соседи: Србија, Бугарија, Грција, Албанија и Косово. Земјата е 25.713 км 2 и има нешто повеќе од 2 милиони жители (сп. Рамет 2011: 785). 4.3.2.1. Основните карактеристики на македонскиот систем на управување е парламентарна демократија. Шеф на државата е претседател, кој е избран од народот пет години, но има далеку помалку овластувања од премиерот. Претседателот го именува Премиерот од партијата или коалицијата што има мнозинство во Парламентот. Парламентот има 123 членови кои се избираат со пропорционална застапеност (сп. ОБСЕ/ОДИХР 2011: 2). Едно од 18-те министерства е одговорно за спроведување на 137-те

4. Почетната позиција на Западен Балкан Слика 4.5.: Карта на Албанија Извор: http://de.wikipedia.org/wiki/daten:albanianmapshqip.png (пристап: 10.10.2013). Од оваа мапа може да се види дека Албанија има долго крајбрежје на Средоземното Море. Сепак, ова сè уште не е целосно развиено за туризам. Албанија има површина од 28.748 км 2 и околу 3,2 милиони жители. Главен град е Тирана. Директни соседи на Албанија се Грција, Македонија, Косово и Црна Гора. 4.3.3.1. Основни карактеристики на системот на управување Од првите слободни избори во 1991 година, Албанија е парламентарна република со структури на централната власт и локалната власт. Законодавно тело е Собранието на Република Албанија, чии 140 члена се избираат на секои четири години. Шеф на државата е претседател избран од парламентот со мандат од пет години. Владата одговорна пред парламентот ја води премиерот. Со ова се именуваат министрите кои треба да бидат потврдени од претседателот. Актуелниот устав е донесен на 28 ноември 146 година

4. Почетната состојба на Западен Балкан Во однос на понатамошната постапка за евентуален пристап на овие држави во ЕУ, остануваат прашањата како ЕУ може да ја подобри поддршката за административниот развој. Од интерес се и проценката на досегашната работа на ЕУ за административниот развој во земјите што се испитуваат и предлозите за идна поддршка за јавната администрација. Овие прашања треба да се разјаснат во интервјуа со експерти кои работат соодветно. Прашањата за интервју беа развиени врз основа на претходното знаење за работата. 168 година

5. Експертско истражување за административен развој следнава типологија: Слика 5.1.: Комуникативни карактеристики на ситуациите во интервју

5. Експертско истражување за административен развој Сл. 5.2.: Преглед на процедурите за оценување на интервјуто во општествените науки Извор: Глосер/Лаудел 2010: 44. Сликата ги илустрира четирите главни методи што се користат во општествените науки за оценување на интервјуата. Бесплатните толкувања се широко распространети во истражувачката практика, но постои ризик резултатите да не можат да се репродуцираат. Исто така, тешко дека постојат процедурални правила за овој пристап. За премолчено кодирање се зборува критички (сп. Hopf 1982: 316). Во постапката за анализа на низа, се анализираат тематските и временските врски помеѓу исказите содржани во текстовите. Најважните методи се наративна анализа и објективна херменевтика. Наративната анализа на Шутце ги разгледува аранжманот и врската 178