Рамка за земјоделска политика SpringerLink

  • Peter H. Feindt
  • Кристин Крамер
  • Андреа Фрух-Милер
  • Алоис Хајзенхубер
  • Клаудија Пал-Востл
  • Каи П.Пурнхаген
  • Фабијан Томас
  • Каролин ван Берс
  • Волкмар Волтерс

Резиме

Ова поглавје покажува дека зависноста од институционалниот пат на заедничката земјоделска политика на Европската унија доведе до историски зацврстена посебна позиција на земјоделскиот сектор. Како резултат, целите на приходната политика доминираат во земјоделската политика. Зачувувањето на природата и заштитата на животната средина остануваат маргинални и првенствено мора да се спроведуваат со регулаторни средства. Постојат регулаторни дефицити и дефицит на имплементација, често како резултат на исклучоци за земјоделството. Сепак, притисокот да се дејствува може да резултира од три понови случувања во правната рамка: вклучување на претходно одделните регулативи на земјоделскиот пазар во општите регулативи на внатрешниот пазар на ЕУ, последиците поврзани со одговорноста на стандардите за заштита на потрошувачите по должината на синџирот на вредност и од меѓународните приватни правни стандарди Нови концепти како што се еластичност и адаптивно управување, како и научни приоди во однесувањето, даваат предлози за понатамошен развој на приодите на управување.

политика

Претходниот погл. 3 покажа дека многу природни и еколошки ресурси не се во добра состојба и честопати продолжуваат да се развиваат негативно. Понатаму, беше прикажано како преовладувачките методи за управување со земјиштето значително придонесуваат за опишаните проблематични области. Овој опис на државата открива јасна потреба за политичко дејствување за заштита на природните ресурси. Ова очигледно не се исполнува соодветно во моментов. Од гледна точка на природата и заштитата на животната средина, затоа мора да се дијагностицира неуспех во политиката. Во ова поглавје, затоа е анализирана рамката за земјоделска политика. Се фокусира на развојната логика на Заедничката земјоделска политика на ЕУ (ЗЗП) и регулаторната рамка со цел да се идентификуваат причините за неуспехот на политиката. Потоа ќе бидат презентирани нови, иновативни пристапи за подобра интеграција на загриженоста за природата и заштитата на животната средина во земјоделската практика и во земјоделската политика. Генерално, целта на ова поглавје е да ги идентификува можните почетни точки за реформи за подобрување на заштитата на природата и животната средина.

4.1 Политичката логика на ЗЗП: помеѓу политиката на приход и интеграција во животната средина

Дискусијата за политичка наука за земјоделската политика се врти околу три основни прашања: Зошто земјоделската политика беше во можност да се воспостави и стабилизира како релативно автономно и изолирано поле за политика надвор од општата економска политика? Како се менува земјоделската политика под влијание на зголемените интеракции со другите области на политики, особено за зачувување на природата, животната средина и трговската политика? Како може да се објасни промената и стабилноста во земјоделската политика?

Главните дела на земјоделската политика произлегоа од пристапот на историскиот институционализам, кој ја нагласува важноста на идеите за политика и политичките парадигми. Тука беше разработено дека Заедничката земјоделска политика (ГАП) на Европската унија ги има своите историски корени во мерките за поддршка на цените што се преземени во Германија и другите западни земји од крајот на 19 век за да се заштитат производителите во некои земјоделски подсектори и со посебниот национален Утврдено е значењето на земјоделското производство и особеностите на земјоделските пазари (Трејси 1989).

Со Агендата 2000, усвоена во 1999 година, програмите за поддршка на инвестиции за модернизација, агроеколошки мерки и регионален рурален развој (вклучително и LEADER) беа комбинирани во политика за рурален развој, сегашниот „Втор столб“. Таканаречената реформа на Фишлер од 2003 година резултираше со обемно раздвојување на директните плаќања од производството и нивната обврзувачка врска со усогласеноста со голем број регулаторни барања (вкрстена усогласеност, помалку популарна опција за земјите-членки во Агендата 2000 година). Најновата реформа на ЗЗП од 2013 година ја поврзува исплатата на 30% од директните плаќања со барањата за обезбедување на 5% од површината на фармата како област со еколошки приоритет, за ротација на земјоделските култури и одржување на трајно тревни површини (т.н. зазеленување на првиот столб).

Степенот до кој се променил GAP, кој честопати бил критикуван како нефункционален, е контроверзен и зависи од идејната рамка на дијагнозата. Од една страна, историско-институционалната анализа на долгорочниот развој на ЗЗП покажува висок степен на зависност од патот на ниво на идеи за политика и инструменти за политика (Кеј 2003; Грир 2005 година). Од друга страна, има значителна промена на политиката во подолги интервали во форма на воведување на нови инструменти за политика - особено земјоделско-еколошките програми, единствената исплата на земјоделските производи, обврските за вкрстена усогласеност и позеленување - чиешто дизајнирање и оправдување честопати ќе се разликува значително во подоцнежните реформи.

Дискусијата за промена во земјоделската политика резултираше со дијагностицирање на кумулативна промена на парадигмата, што доведе до фундаментална промена во земјоделската политика преку низа помали реформски чекори (Колман и сор. 1997). Постојат две забелешки на ова откритие, од една страна против дијагнозата на промена во идеалните основи на ЗЗП, од друга страна против дијагнозата за суштинска промена во политичката логика на ЗЗП.

Аграрно исклучок се заснова на претпоставката дека земјоделството придонесува за клучните цели на јавната политика, но дека механизмите за слободен пазар не се најдобриот начин да се обезбеди ефикасно и продуктивно земјоделство (Колман и сор. 1997; Грант 1997; Скогстад ​​1998). Оваа парадигма има продуктивистичка ориентација и претпоставува дека земјоделството има потреба од владина поддршка.

Парадигма на либералниот пазар претпоставува дека земјоделството може да се натпреварува со други сектори и земји на пазарот за оскудни ресурси и затоа не бара ниту надворешна заштита ниту посебни секторски регулативи. Преодните регулативи - како што се привремените директни плаќања - можат да ги ублажат тешкотиите во либерализацијата на пазарот од социјални или политички причини.

Парадигмата на мултифункционалното земјоделство претпоставува дека земјоделците произведуваат и продажни производи и јавни добра (пејзажи, екосистемски услуги) како нуспроизводи. Бидејќи механизмите за слободен пазар не работат за вторите, неопходни се државни механизми за интервенција и наградување на пазарот. Мултифункционалната парадигма ја дели со парадигмата на земјоделството поддржано од државата, исклучителноста претпоставка дека земјоделството има посебни услови, но тие се гледаат првенствено во областа на распределбата на проблемите за јавните добра и помалку во проблемите со приходите на земјоделството. Продуктивистичката ориентација исто така не е споделена.

Парадигмата на глобализираното земјоделство може да се сфати како понатамошен развој на пазар-либералната парадигма под услови на глобално интегрирани синџири на вредности. Со оглед на ширењето на државните и приватните стандарди, регулаторното усогласување на социјалните и еколошките стандарди е во преден план (Јосинг 2002). Различни акценти може да се постават во рамките на парадигмата, на пример, ако во преден план е или одржувањето и ширењето на високи стандарди или повикот за правила и мерки засновани на докази. Спорот околу важноста на принципот на претпазливост, на пример, во регулацијата на храната со генетски модифицирани состојки, е добар пример.

Сеопфатно истражување на актерите во земјоделската политика во Германија покажа присуство на сите четири парадигми, но нивните елементи често се комбинираат од страна на актерите (Феинт 2008). Како резултат, од една страна нема идеална хомогеност или хегемонија на политичко поле, но актерите од земјоделската политика се движат во разновидно поле на дискурс, во која, во зависност од ситуацијата, можат да бидат изнесени различни аспекти. Наодите на Алонс и Зваан (2015) упатуваат на слична насока. Во анализата на дискурсите за земјоделска политика во Брисел, како и во Германија, Франција и Велика Британија, тие покажуваат дека владините претставници стратешки ги користат разновидните оправдувања за ЗЗП од една страна да се постигне договор во заеднички преговори (координативна функција на дискурсот), и од друга страна да се пренесе ЗЗП на соодветните домашни адресати (комуникативна функција на дискурсот). Овие студии покажуваат дека има многу преклопувани дискурси за европската земјоделска политика, од кои секоја со право може да се однесува на одредени аспекти на идеалната рамка на ЗЗП додека стратешки ги игнорира другите аспекти.

Овој аргумент го засилува наоѓањето на изразена зависност од патот заедничката земјоделска политика. Ова се објаснува со различни фактори. Како прво, европеизацијата на земјоделската политика помина со силна институционална изолација ГАП, кој сè до најновата институционална реформа на ЕУ, суштински беше одреден помеѓу Генералниот директорат за земјоделство (ГД Агри) на Комисијата на ЕУ и Советот на министри за земјоделство и кој исто така беше поддржан од рамката на европското право (види, исто така, Оперман и сор. 2011: § 24, маргинален број 11; Пурнхаген и Шебеста 2017). Институционалната реформа на ЕУ, што ја придвижи ЗЗП во областа на одлучување од страна на Парламентот, често се очекуваше да отвори дискусии повеќе за неземјоделски интереси. Всушност, сепак, оваа институционална реформа, всушност, доведе до зајакнување на земјоделските интереси преку водечкиот Комитет за земјоделство на парламентот на ЕУ (Грир и Хинд 2012).

Студиите, кои се повеќе политички мотивирани, покажуваат дека постојната земјоделска политика се брани со големи трошоци од страна на групите кои имаат голема корист од тоа. Мрежи за земјоделска политика, оние што се етаблираа во земјите-членки, прво во ЕЕЗ, потоа во ЕЗ и, конечно, во ЕУ и меѓусебно се стабилизираат со институционалните структури, се сметаат за тесно поврзани и релативно затворени (etордан и сор. 1994; Даугберг 1997, 1999). Од средината на 90-тите години на минатиот век, честопати се забележува загуба на исклучиво аграрниот карактер на мрежите на земјоделска политика, што исто така се сугерира како објаснувачки фактор за промена на парадигмите на земјоделската политика (Колман и др. 1997). Дури и во времето на реформата на Фишлер и под влијание на кризата со БСЕ, на интересните групи во земјоделскиот сектор им беше даден најголем потенцијал за влијание, како што покажа истражувањето спроведено во 2003 година врз актерите на земјоделската политика во Германија и Брисел (Фејнт 2008).

Големите реформи, сепак, се отежнуваат од фактот дека преговорите за финансиска рамка на ЗЗП се засноваат на дистрибутивна логика доминира, во која земјите-членки главно се фокусираат на нивната позиција на нето-соработник почит, многу мислам на. Генерално, ова исто така има ефект на зачувување на структурата, бидејќи новите инструменти или промените на клучот за финансирање или не се неутрални во дистрибуцијата или тешко е да се предвидат последиците од дистрибуцијата (Ackrill 2005; Ackrill and Kay 2006). Особено, овој механизам спречува префрлање на средствата од Првиот столб финансиран од ЕУ во само кофинансиран Втор столб, сè додека не се направат посебни договори за таква „модулација“.

Генерално, ЗЗП е дизајнирана на таков начин што силните економски и социјални групи, како и важните сили во парламентите и владите на земјите-членки на ЕУ имаат значителен интерес за нејзино продолжување - ефект на само-зајакнување, кој исто така делува како позитивен фидбек на политиката (Пирсон 1993; Даугберг 2003).

Големите реформи на ЗЗП се подложени на значителен притисок од други области на политиката, особено трговската и финансиската политика (Акрил и сор. 2008). На реформата од 1992 година и претходеше прекинување на преговорите за формирање на Светска трговска организација во Брисел во 1990 година. Без фундаментална реформа на ЗЗП, Уругвајската рунда би се заканувала дека ќе пропадне (Свинбанк 1993, 1999 година; Свинбанк и Танер 1996 година). Покрај тоа, реформата на Макшари беше во контекст на новата среднорочна финансиска рамка (1993–1999), која го ограничи растот на земјоделските трошоци и претстојното северно проширување на ЕУ во 1995 година. На дискусијата за Агендата 2000 година во 1999 година недостасуваше толку силен проблем на притисок и остана со ситни реформи. Меѓутоа, во реформата на Фишлер од 2003 година, постоеше комбинација на притисок во трговската политика (круг ГАТТ Доха), притисок врз животната средина и потрошувачката политика во пресрет на кризата со СБЕ (Пурнхаген 2013а, стр. 24–42) и финансиски притисок во периодот пред Проширување на ЕУ на исток со десет нови членки, некои со важни земјоделски сектори и значителни структурни проблеми (Даугберг и Свинбанк 2007 година).

Развој на регулаторна рамка, ги регулира влијанијата на земјоделските активности релевантни за зачувување на природата, заштитата на животната средина и законот за потрошувачи;

Напори за приближување на ЗЗП до општата рамка на регулирање на внатрешниот пазар да потчинува;